формы ведомственного контроля за орд
Контроль и надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности
Общий и ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью
Особенно важен контроль за оперативно-розыскной деятельностью, которая осуществляется на принципах конспирации, а ее задачи решаются с использованием преимущественно негласных возможностей и мероприятий, в т. ч. ограничивающих права и свободы человека и гражданина.
В соответствии с положениями ст. 20 Закона об ОРД контроль за оперативнорозыскной деятельностью в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации.
Закрепление на законодательном уровне различных форм контроля за осуществлением оперативно-розыскной деятельности свидетельствует о ее конституционном характере.
Президент как глава государства на основе конституционных норм обладает всей полнотой власти по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности, прав и свобод человека и гражданина.
По его указанию разрабатывается, а после утверждения, под его контролем реализуется Федеральная программа по борьбе с преступностью, содержащая и меры оперативно-розыскного характера.
Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны.
Кроме того, Президент, пользуясь своими полномочиями, вправе отклонить закон, который не соответствует конституционным нормам России или международным стандартам.
Необходимые правовые документы, аналитический материал по этим вопросам готовит для него аппарат Администрации Президента.
Президент, по предложению Председателя Правительства, назначает на должность и освобождает от должности руководителей правоохранительных ведомств, осуществляющих ОРД, а также формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, решающий проблемы обеспечения безопасности страны, в т. ч. оперативно-розыскными мерами.
Президент в рамках мер контроля за действиями правоохранительных органов вправе лично заслушать их руководителей по любым направлениям деятельности, включая и оперативно-розыскную.
По его личному запросу указанные ведомства обязаны предоставить любые документы и сведения, даже если они составляют государственную тайну.
Федеральное Собрание в соответствии со ст. 20 Закона об ОРД наделяется правом парламентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью, который оно осуществляет на основании ст. 101-104 Конституции РФ.
Контрольные функции Федерального Собрания реализуются через соответствующие постоянные комитеты и комиссии в составе палат Совета Федерации и Государственной Думы, проводящие по этим вопросам парламентские слушания согласно принятому каждой палатой регламенту.
Совету Федерации, его членам и депутатам Государственной Думы принадлежит право законодательной инициативы.
На основе этого они участвуют в работе по подготовке законопроектов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность в целом и отдельных ее направлений.
Кроме того, Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, контролирует и порядок расходования средств, выделяемых на ОРД.
Вместе с этим Совет Федерации и Государственная Дума вправе заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов, осуществляющих ОРД.
Правительство Российской Федерации на основании ст. 110-114 Конституции РФ является самостоятельным субъектом контроля за оперативно-розыскной деятельностью ОВД.
Оно осуществляет на территории России исполнительную власть, определяет основные направления деятельности и организует работу Министерства внутренних дел, входящего в его состав, определяет бюджет и гарантирует его исполнение, осуществляя контроль в сфере оперативно-розыскной деятельности для обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.
Соответствующие решения Правительства РФ по указанным вопросам находят свое отражение в постановлениях и распоряжениях, издаваемых в целях реализации (исполнения) законов, принятых Федеральным Собранием и утвержденных Президентом РФ.
Эти постановления и распоряжения, в свою очередь, служат основой для принятия ведомственных нормативных актов МВД, детализирующих механизм исполнения.
Руководство МВД России, организующее и контролирующее исполнение нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику осуществления оперативно-розыскной работы, отчитываются о проделанной работе перед Председателем Правительства и его заместителями.
Помимо этого, разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения и отчет об исполнении позволяют Правительству требовать от руководства МВД обоснования финансирования расходов оперативнорозыскных подразделений, а также сведений о результативности их деятельности.
Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью в соответствии со ст. 22 Закона об ОРД организуют руководители органов, осуществляющих ОРД, и иные должностные лица, определенные законодательными и ведомственными нормативными актами.
В соответствии с положением Закона РФ «О милиции» (ст. 37) к должностным лицам, осуществляющим контроль за деятельностью оперативно-розыскных служб милиции, относятся:
Закон возложил на руководителей органов внутренних дел контроль за законностью организации и тактики осуществления оперативно-розыскной работы, недопущением в ее процессе нарушения прав и свобод личности, причинения вреда государственным и общественным интересам.
Эти руководители несут персональную ответственность за правильность и эффективность использования сил, средств и иных оперативно-розыскных возможностей в принятии исчерпывающих мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, пропавших без вести, а также контролю за соблюдением прав и законных интересов граждан, недопустимостью нарушений установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, за неправомерным или несанкционированным использованием технических средств, обеспечением конспирации в оперативно-розыскной деятельности, соблюдением режима секретности в делопроизводстве, защищенностью системы оперативного учета от возможности утечки оперативной информации, а также за порядком ведения дел оперативного учета, рациональным и эффективным расходованием финансовых средств, выделяемых на оперативно-розыскную деятельность.
Законодательно не предусмотрено осуществление ведомственного контроля со стороны непосредственных руководителей оперативных подразделений органов внутренних дел.
Однако именно они повседневно контролируют организацию деятельности подчиненных им оперативных подразделений, тактику проведения ОРМ и реализацию административно-правовых функций.
Поэтому руководители этого уровня также несут персональную ответственность за состояние работы на порученном им направлении оперативно-розыскной деятельности.
Объем их полномочий определяется соответствующими ведомственными нормативными актами по организации и тактике ОРД органов внутренних дел.
Эти нормативные акты устанавливают перечень руководителей, имеющих право утверждать постановления на проведение оперативнорозыскных мероприятий в зависимости от степени их сложности и характера.
На практике постановление о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права личности, утверждает, как правило, начальник криминальной милиции (заместитель начальника органа внутренних дел по оперативной работе).
Тем не менее это не снимает ответственности с самого руководителя органа.
К «иным» субъектам ведомственного контроля за осуществлением отдельных аспектов оперативно-розыскной деятельности относятся должностные лица органов внутренних дел, наделенные контролирующими и инспектирующими полномочиями, имеющие допуск к документам, содержащим служебную или государственную тайну (например, штабные службы, оперативные аппараты вышестоящего уровня).
Основными целями ведомственного контроля являются:
Однако функция ведомственного контроля не должна сводиться только к обнаружению каких-либо недоработок, недостатков в оперативно-служебной деятельности и их устранению.
В условиях значительного обновления штатов оперативных подразделений ведомственный контроль должен преследовать и цель выявления типичных ошибок молодых сотрудников, а также выработки у них достаточных практических навыков организации и тактики этой сложной и кропотливой работы.
Поэтому контроль за осуществлением ОРД должен уделять особое внимание:
Для достижения названных целей руководители органов внутренних дел, осуществляющих ОРД, реализуют контрольные функции в следующих формах:
Объектами контрольных функций являются не только рядовые исполнители, но и руководители подразделений и органов внутренних дел, осуществляющих оперативнорозыскную работу.
В случаях установления фактов нарушений законности, правил конспирации, допущенных в ходе оперативно-розыскной деятельности, разглашения сведений, составляющих государственную или служебную тайну, соответствующий руководитель обязан назначить служебную проверку и по ее результатам принять необходимые меры, а в случае нарушения законности информировать вышестоящее руководство и прокурора, осуществляющего надзор.
Руководители и исполнители, принявшие необоснованные решения и допустившие неправомерное осуществление оперативно-розыскных мероприятий, несут персональную ответственность.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью
Правовой основой надзора за осуществлением ОРД являются законодательные, межведомственные и ведомственные нормативные акты:
Субъектами прокурорского надзора за ОРД являются: Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.
Генеральный прокурор РФ лично определяет своим приказом прокуроров, на которых возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность.
Приказом Генерального прокурора «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности»» от 25 апреля 2000 г. № 56 эти функции возложены на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов, их заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним транспортных, военных и иных специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуроров.
При этом, прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора и своими приказами из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур назначают уполномоченных прокуроров для осуществления надзора.
В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре и ч. 3 приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 предметом прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности является обеспечение гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции; исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, Конституции РФ, Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и других законов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов, принятых в их развитие, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими эту деятельность.
Анализ положений Закона о прокуратуре, Закона об ОРД и приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. позволяет к важнейшим элементам прокурорского надзора в области оперативно-розыскной деятельности отнести:
По требованию прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за ОРД, руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Наряду с уполномоченными прокурорами в каждой прокуратуре приказом соответствующего прокурора должны быть определены лица, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.
На них оформляется допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией «О порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1050, являющийся формальным основанием для работы с документами, составляющими государственную тайну.
Они предупреждаются об уголовной ответственности за разглашение их содержания или утрату.
При утечке информации проводится служебное расследование.
Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, или выписка из него в обязательном порядке направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Отсутствие указанных документов может служить формальным основанием для отказа в предоставлении материалов оперативно-розыскной деятельности.
В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности и обоснованности возбуждения органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ходатайства о проведении оперативно-розыскного мероприятия, связанного с ограничением конституционных прав граждан, а также законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Поскольку окончательное решение о проведении такого мероприятия является прерогативой суда, прокурор не должен предрешать его вывод и не может воспрепятствовать обращению органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в суд с соответствующим ходатайством.
Сказанное распространяется также и на случаи, когда оперативнорозыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, проводятся до получения судебного решения (или без такового) в порядке, предусмотренном ч. ч. 3, 6 и 9 ст. 8 Закона об ОРД.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью не ограничивается решениями о проведении и порядке проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий, т.к. оперативно-розыскная деятельность не исчерпывается их осуществлением.
Прокурорский надзор распространяется также на решения о заведении и прекращении дел оперативного учета и иные решения, не связанные с тактикой осуществления оперативно-розыскных мероприятий.
Круг оперативно-служебных документов, представляемых уполномоченному прокурору по его требованию, включает в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативнотехнических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты.
Обращение прокуроров к нормативным актам соответствующих ведомств оправданно и необходимо в случаях, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон, определять механизмы его исполнения.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, и могут предоставляться надзирающему прокурору как с письменного согласия указанных лиц (оформляется должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность), так и без согласия таких лиц (при наличии достаточных оснований для предъявления им обвинения в совершении преступления в ходе выполнения оперативных заданий).
Согласие на предоставление этих сведений прокурору оформляется документом произвольной формы (распиской, заявлением).
Требование уполномоченного прокурора о предоставлении ему оперативнослужебных документов, отражающих ход и результаты оперативно-розыскных мероприятий, может быть письменным или устным.
Однако, если такие документы содержат сведения, отнесенные к государственной тайне, требование должно быть облечено в письменную форму.
Оперативно-розыскные документы истребуются прокурором в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан, должностных лиц о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений.
Кроме того, прокуроры вправе по собственной инициативе выявлять нарушения прав и законных интересов юридических и физических лиц в ходе оперативно-розыскной деятельности.
Жалобы на нарушения прав и интересов указанных лиц должны рассматриваться в срок не позднее одного месяца.
Жалобы на нарушения конституционных прав Генеральной прокуратуре рекомендуется рассматривать в пятидневный срок.
Прокурор дает на жалобу мотивированный ответ, а в случае отказа в удовлетворении ее лицу, обратившемуся с ней, должны быть разъяснены порядок обжалования прокурорского решения, а также право обращения в суд, если это предусмотрено законом.
Руководитель органа внутренних дел вправе не предоставлять прокурору оперативно-служебные документы, относящиеся к той части ОРД, которая не входит в предмет прокурорского надзора.
Вопрос об отнесении тех или иных служебных документов к содержащим государственную тайну, а также об ознакомлении с ними прокурора, решает руководитель органа внутренних дел на основании положений Конституции РФ, Закона об ОРД, Закона о государственной тайне, других законов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов.
Периодичность проверки установленного порядка проведения оперативнорозыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений определяет Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные прокуроры.
При этом проверки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых решений осуществляются: по жалобам граждан и обращениям должностных лиц; по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; в плановом порядке, в т.ч. по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора; в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
Внимание проверяющих прокуроров должно быть направлено на то, чтобы в ходе оперативно-розыскной деятельности проводились только те ОРМ, перечень которых установлен Законом об ОРД.
Если прокурор располагает обоснованными сведениями об ограничении или нарушении в процессе оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов граждан, обязанность доказывания законности и обоснованности проведения оперативнорозыскных мероприятий возлагается на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.
При непредставлении убедительной информации, подтверждающей законность решения и порядка проведения мероприятия, прокурор вправе исходить из доказанности факта нарушения закона и прибегнуть к соответствующим мерам реагирования в отношении виновных должностных лиц.
В связи с этим надзирающие за осуществлением оперативно-розыскной деятельности прокуроры вправе: знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетнорегистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших при этом нарушения закона; давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативнорозыскных мероприятий либо требовать их прекращения; опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в т.ч. и о передаче результатов этой деятельности следователю (органу дознания, в суд); отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности; опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона; при обнаружении признаков преступления проводить проверку в соответствии с требованиями УПК РФ; направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей.
При обнаружении пассивности в проведении оперативно-розыскных мероприятий уполномоченным прокурорам направлять руководителю органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо вышестоящему руководителю указания с установлением срока их исполнения.
При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативнорозыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.
Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его требованию.
В связи с этим делопроизводство в органах прокуратуры должно быть организовано в соответствии с требованиями, установленными для работы с документами оперативно-розыскного характера.
По результатам проверки соответствия деятельности органа внутренних дел, осуществляющего ОРД, требованиям, предусмотренным законодательными подзаконными и ведомственными правовыми актами Российской Федерации, прокурор вправе:
Таким образом, исполнение функций прокурорского надзора и ведомственного контроля должно способствовать успешному выполнению задач, возложенных на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, совершенствованию форм их деятельности в борьбе с преступностью и обеспечению соблюдения законности.
Что такое ведомственный контроль организации
Порядок осуществления ведомственного контроля устанавливается специально разработанными в каждой государственной структуре нормативными актами. Однако вне зависимости от того, какое ведомство осуществляет ревизию, цели и типы его не меняются. Кроме того, существуют общепринятые правила проведения таких мероприятий.
Типы надзора
В зависимости о того, кто проводит инспектирование предприятия, можно выделить два вида контроля:
Первый вид — это проверка, которую проводит учредитель (ведомство, учредившее организацию). Проще понять различия в этих понятиях на примере. Если в поликлинику приходят проверяющие из вышестоящей инстанции, относящейся к Министерству здравоохранения, и проверяют, например, качество предоставляемых услуг и соблюдение норм, установленных законодательством в сфере охраны здоровья, — это ведомственный контроль качества медицинской помощи.
Если же в поликлинике проводится ревизия со стороны налоговых органов, Пенсионного фонда, СЭС — это вневедомственное инспектирование. Также вневедомственную проверку качества медицинской помощи в медицинской организации могут проводить страховые компании, медицинские ассоциации (например, Российская медицинская ассоциация или Национальная медицинская палата) и Общество по защите прав потребителей.
Виды ведомственного контроля
Ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства ( статья 351.1 ТК РФ ) осуществляется федеральной инспекцией труда. Предметом проверки при этом являются условия трудовых договоров, оплата труда, соблюдение времени работы и отдыха, правил охраны труда, уровень рабочей дисциплины и т.д. Для оценки вышеназванных параметров проверяющим понадобятся все локальные нормативные акты организации, в которых оговариваются нормы труда.
Ведомственный контроль за ОРД (оперативно-розыскной деятелньостью) осуществляется вышестоящими инстанциями органов внутренних дел с целью улучшения качества работы правоохранительных органов.
Ведомственный финансовый контроль осуществляется вышестоящими государственными структурами в отношении нижестоящих. Целью таких проверок является мониторинг финансово-хозяйственной деятельности предприятия, а также выявление нарушений, связанных с незаконным использованием средств.
Какие цели ставит ведомственный надзор
Рассматриваемый вид надзора преследует следующие задачи:
Из перечисленных задач вытекают функции такого контроля. Они могут варьироваться в зависимости от нормативно-правовых актов, разработанных в отдельных Министерствах в отношении подведомственных проверяющих органов, но общая концепция работы таких структур заключается в:
Типы проверок
Различают два вида проверок: плановые и внеплановые. Первый тип проверок проводится на основании ежегодного плана. В нем указывается список проверяемых организаций, даты ревизий и структура, ответственная за них. Обычно план размещается на официальном сайте администрации региона.
Внеплановые ревизии проводятся, в случае если в вышестоящую инстанцию поступил сигнал о том, что на подведомственном предприятии нарушаются какие-либо нормы законодательства или же руководитель не представил отчет об устранении ранее выявленных нарушений. О такой ревизии необходимо оповещать не позже, чем за 1 день до нее.
Внутренние проверки
Если ведомственный контроль осуществляется в отношении нижестоящих структур, то внутренние проверки проводятся специально созданными комиссиями внутри предприятия. Обычно ответственность за проведение таких ревизий ложится на руководителей, работников бухгалтерии или специально созданного надзорного подразделения, которое подчиняется руководителю. Проверка осуществляется в соответствии с инструкцией, утвержденной на предприятии, поскольку общих методических рекомендаций по ее проведению в настоящее время не существует. Ее цель:
По результатам ревизии комиссия составляет акт, в котором указываются выявленные нарушения, а также рекомендации по их устранению. Таким образом, ведомственный и внутрихозяйственный финансовый контроль — два инструмента, способствующих оптимизации работы предприятия.