формы взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов
Формы взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов
7.1. Нормативно-правовая основа взаимодействия ФАС России и правоохранительных органов
П. 3 ч. 2 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы от 30 декабря 2004 года N 878/215 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы»/URL: https://fas.gov.ru/documents/576484 (дата обращения 23.10.2018).
В соответствии с указанным Положением, ФАС России в порядке взаимодействия с МВД России, в том числе: 1) своевременно информирует МВД России о всех фактах экономических, налоговых и иных правонарушений, выявленных в процессе своей деятельности; 2) своевременно направляет в МВД России все необходимые материалы о правонарушениях с признаками уголовно-наказуемых антиконкурентных действий для возбуждения уголовных дел; 3) по постановлениям и запросам МВД России, его региональных и территориальных органов направляет в качестве экспертов своих работников для участия в процессуальных действиях и мероприятиях по проверке коммерческих и некоммерческих организаций.
МВД России, согласно Положению, в том числе: 1) выделяет сотрудников органов внутренних дел для оказания практической помощи работникам ФАС России в проведении мероприятий по проверке коммерческих и некоммерческих организаций, для пресечения противоправных действий, препятствующих исполнению служебных обязанностей работниками ФАС России; 2) своевременно принимает решения о возбуждении уголовных дел по представляемым ФАС России материалам с признаками уголовно-наказуемых антиконкурентных действий, о чем информирует инициаторов; 3) оказывает практическую помощь ФАС России в сборе и закреплении доказательств нарушений антимонопольного законодательства.
Приказ ФАС России и МВД России от 11 июня 2013 N 397/13/426 «О межведомственной рабочей группе ФАС России и МВД России».
«- Организовать надлежащее взаимодействие с соответствующими территориальными подразделениями ФАС России;
— В случае получения в ходе расследования уголовных дел и проведения процессуальных проверок сведений о неправомерных действиях по ограничению конкуренции обеспечить привлечение сотрудников ФАС России в проверочных мероприятиях, а также в расследование уголовных дел в качестве специалистов;
— Обеспечить постоянный сбор, анализ и обобщение информации о преступлениях, предусмотренной ст. 178 УК РФ».
В свою очередь руководителям территориальных органов ФАС России направлено письмо «Об организации взаимодействия с правоохранительными органами», которым поручено, в том числе:
«1. Создать совместные рабочие группы с участием сотрудников территориальных подразделений СКР и МВД РФ.
2. При взаимодействии с правоохранительными органами применять разработанный и согласованный механизм взаимодействия.
Приказ ФАС России от 31.01.2012 N 56 «О порядке предоставления информации по запросам Министерства внутренних дел Российской Федерации».
4. Решения по делам о нарушении антимонопольного законодательства, имеющие признаки должностных преступлений, незамедлительно направлять в следственные органы».
Соглашение о сотрудничестве СК России и ФАС России от 03.10.2012 N 208-796-12/09-45.
Приказ СК России и ФАС России от 22 января 2014 N 4/16/14 «О создании межведомственной рабочей группе».
Поручение содержит, в том числе, следующие положения, определяющие порядок взаимодействия СК России и ФАС России:
«- Организовать создание совместных рабочих групп с соответствующими территориальными подразделениями ФАС России;
— В случае получения в ходе расследования уголовных дел и проведения процессуальных проверок сведений о неправомерных действиях по ограничению конкуренции обеспечить незамедлительное предоставление с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства копий имеющихся документов в ТО ФАС России по субъекту для подготовки заключения о наличии признаков нарушения АМЗ;
— Активизировать работу по привлечению сотрудников ФАС России в проверочных мероприятиях в качестве специалистов;
— Организовать проведение тщательных и всесторонних проверок материалов, поступающих из ФАС России».
Правоохранительные органы в ходе рассмотрения материалов уголовного дела выявляют признаки нарушения антимонопольного законодательства и передают копии этих материалов в ФАС России или ее ТО для решения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Механизм обмена информацией, при этом, как правило, реализуется следующим образом: 1) ГУЭБ и ПК МВД России или его территориальные подразделения рассекречивают материалы ОРМ и передают их в следственные органы для проведения проверки в порядке ст. 144 УПК РФ; 2) Следователь направляет материалы доследственной проверки или материалы уголовного дела (в порядке статьи 161 УПК РФ) в ФАС России или его территориальные органы с просьбой дать заключение о наличии либо отсутствии в данных материалах признаков нарушения антимонопольного законодательства и решить вопрос о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по ст. 16 или 11; 3) ФАС России или ее территориальные органы предоставляют заключение
Получение из правоохранительных органов материалов с признаками нарушения антимонопольного законодательства
Решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства
Принятие решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и направление решения в правоохранительные органы для приобщения к материалам возбужденного уголовного дела
специалистов по запросу следователя; 4) С учетом этого заключения следователь решает вопрос о возбуждении уголовного дела; 5) ФАС России или его территориальные органы решают вопрос о возбуждении антимонопольного дела (в случае вынесения решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства данное решение направляется следователю). 6) Следователь принимает решения о предъявлении обвинения на основе вынесенного ФАС решения.
Кинев Александр Юрьевич, начальник Управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы, кандидат юридических наук.
В статье проанализированы проблемы взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел при расследовании и доказывании картелей, с учетом правовых новелл, введенных в антимонопольное законодательство в связи с принятием «третьего антимонопольного пакета». Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике и научной деятельности.
Ключевые слова: антимонопольное законодательство, Закон о защите конкуренции, картель, антиконкурентные соглашения, согласованные действия.
The interaction of antimonopoly organs with internal affairs bodies is an important factor in increasing the efficiency of the fight against cartels
The paper describes problems of the interaction of antimonopoly organs with internal affairs bodies in the process of investigation and proving of cartels, considering legal novels included in the antimonopoly legislation and connected with the adoption of «the third antimonopoly package». The conclusions made in the paper may be used in law-application practice and scientific work.
Key words: antimonopoly legislation, Law on the Protection of Competition, cartel, anticompetitive agreements, coordinated actions.
Мировая практика показывает, что результативная работа по борьбе с картелями невозможна без активного и содержательного взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов либо наделения антимонопольных органов рядом специфических полномочий.
В частности, в США, которые на сегодняшний день являются общепризнанным мировым лидером по противодействию картельным сговорам, данные полномочия в основном возложены на Департамент антитраста Министерства юстиции. Министерство возглавляет Генеральный прокурор, а руководитель Департамента является его заместителем. Кстати, знаменитое Федеральное бюро расследований (ФБР) организационно также является Департаментом Минюста США. Часть сотрудников ФБР (со всеми имеющимися в их распоряжении полномочиями) прикомандированы к Департаменту антитраста «на постоянной основе». Благодаря такой «конструкции» Департамент антитраста известен как высокоэффективная структура, которая успешно борется с любыми картелями, в том числе мирового уровня.
Достаточно широкие полномочия по борьбе с картелями имеют и другие антимонопольные органы развитых стран. Среди них: возможность самостоятельно проводить оперативно-розыскные мероприятия (прослушка, слежка, съем информации с каналов связи) или давать обязательные для исполнения поручения по их проведению компетентным органам; право на проведение внезапных обысков в офисах и других местах ведения предпринимательской деятельности, а также в жилых помещениях, принадлежащих менеджерам проверяемых организаций; возможность изъятия любых документов, компьютеров и иных носителей информации при проведении таких обысков; полномочия по приостановлению деятельности организаций, подозреваемых в нарушении антимонопольного законодательства.
Что касается России, то большинство специалистов сходятся во мнении, что полномочий по противодействию антиконкурентным соглашениям, которыми обладают российские антимонопольные органы, к сожалению, недостаточно для организации системной результативной работы по противодействию картелям.
Некоторые шаги, направленные на расширение этих полномочий, были сделаны в 2009 г., когда был принят так называемый второй антимонопольный пакет. Он включал поправки в Закон о защите конкуренции и другие законодательные акты, в частности положения о праве антимонопольных органов в целях выявления картелей проводить внеплановые («внезапные») проверки без предварительного уведомления проверяемого лица об их проведении с использованием процедур осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица.
Именно благодаря возможности проводить в ходе антимонопольных расследований такого рода мероприятия в последние годы было раскрыто несколько крупных общенациональных картелей.
1. ФАС России не входит в число органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см. ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
2. Запросы ФАС России не являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (см. ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
3. ФАС России не имеет права на использование результатов оперативно-розыскной деятельности (см. ст. 11 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Однако, повторюсь, проблема достижения в деятельности по борьбе с картелями качественно нового уровня в России, как и в других странах мира, может быть решена только двумя путями: или наделения антимонопольных органов полномочиями, которыми обладают правоохранительные органы; или организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами.
О каких полномочиях, которыми обладают правоохранительные органы, идет речь? В первую очередь о полномочиях на осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Органы, имеющие на это право, прямо поименованы в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». ФАС России не входит в их число.
Основным «партнером» антимонопольной службы среди правоохранительных органов является МВД России. Это связано с тем, что «антимонопольная» 178-я статья УК РФ, которая появилась в Уголовном кодексе Российской Федерации в 1996 г. и установила уголовную ответственность за «монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен», относится к компетенции именно органов внутренних дел (в том числе по вопросу подследственности).
Попытки наладить взаимодействие между антимонопольными и правоохранительными органами с целью повышения эффективности борьбы с нарушителями антимонопольного законодательства, в первую очередь с участниками антиконкурентных соглашений, начали предприниматься по инициативе ФАС России с момента ее создания в 2004 г.
Первым документом, формализующим этот вопрос и явившимся основой такого взаимодействия, стал совместный Приказ ФАС России и МВД России от 30 декабря 2004 г. N 878/215 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы».
Важной вехой в развитии правовой базы взаимодействия по противодействию картельным соглашениям между ФАС России и МВД России был Федеральный закон от 29 июля 2009 г. N 216-ФЗ «О внесении изменения в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации», который был принят Федеральным Собранием при непосредственной поддержке Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина и вступил в силу 30 октября 2009 г.
Принятие данных документов, а также организационные изменения в структуре ФАС России (создание специализированного Управления по борьбе с картелями) послужили началом нового этапа взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, цель которого определялась как создание реальной угрозы уголовного преследования за антиконкурентные действия.
СХЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ А/О И ОВД В ПРОЦЕССЕ РАССЛЕДОВАНИЯ НАРУШЕНИЙ АМЗ
Постепенно в ходе работы над нормативными документами и практического взаимодействия в процессе антимонопольных расследований определилась роль каждого из ведомств в вопросах противодействия картельным соглашениям. Детали этого «распределения обязанностей» еще предстоит закрепить в официальных межведомственных актах, тем не менее сегодня видится, что, например, правоохранительные органы при решении этой задачи призваны:
Предполагаемая последовательность действий при взаимодействии антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления и доказывания нарушений антимонопольного законодательства, в том числе картелей, представлена ниже.
Примеры результативного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами в рамках реализации данных схем:
После совместной с Генеральной прокуратурой РФ проверки нарушений антимонопольного законодательства при проведении торгов на закупку лекарственных средств антимонопольным органом был возбужден ряд дел против крупнейших фармкомпаний по фактам сговоров на данных торгах. Одновременно было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ, которое в настоящее время находится в производстве Следственного департамента МВД России. По запросу Федеральной антимонопольной службы результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных в рамках данного уголовного дела, по решению следователя были переданы антимонопольному органу, который приобщил их к материалам дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве доказательств нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (сговор на торгах). Впоследствии решение о признании нарушения по антимонопольному делу было направлено в Следственный департамент МВД России, где, в свою очередь, было приобщено в качестве доказательства к материалам уголовного дела.
В ходе изучения состояния конкуренции на рынке реализации хлора антимонопольным органом были выявлены признаки преступления. После принятия ФАС России решения о признании ООО «Каустик», ЗАО «Хлорактив», ОАО «Химпром» (г. Новочебоксарск), ОАО «Химпром» (г. Волгоград), ООО «Бекборн», ООО «РусТрейд», группы лиц в составе: ООО «Сибур», ЗАО «Сибур Холдинг», ОАО «Сибур-Нефтехим», группы лиц в составе ООО «ТД «Химпром», ООО «ПО «Химпром» нарушившими антимонопольное законодательство это решение с приложением соответствующих материалов было направлено в МВД России. В результате было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 178 УК РФ, которое в настоящее время находится в производстве ГСУ при ГУВД МВД по г. Москве.
При проведении проверки ЗАО «Скоропусковский синтез» со стороны охраны проверяемого хозяйствующего субъекта имели место попытки воспрепятствования проходу инспекции антимонопольного органа на территорию и в служебные помещения предприятия. Однако благодаря подключению сотрудников Департамента охраны общественного порядка МВД России и ГУВД МВД по Московской области все препятствия деятельности инспекции ФАС России были устранены, общественный порядок восстановлен.
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОРД, СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НАРУШЕНИЯМ АМЗ
В целом «плотность» взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами растет достаточно высокими темпами. Например, в 2011 г. на 72% по сравнению с 2010 г. возросло количество направленных антимонопольными органами в органы внутренних дел материалов для решения вопроса о возбуждении уголовных дел, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства.
Однако это сотрудничество могло бы быть еще более тесным, если бы правовая основа взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел была четко определена и для той же передачи результатов ОРМ не приходилось изыскивать законодательные лазейки (в настоящее время такая передача может быть осуществлена только после возбуждения уголовного дела). Ведь, например, упоминавшийся выше межведомственный акт («Порядок взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в целях выявления картельных соглашений») до сих пор (март 2012 г.) отсутствует. Рабочая группа по его разработке пришла к выводу, что для его принятия необходимо внести ряд изменений в нормативные правовые акты. Например, необходимы поправки:
К сожалению, эти поправки, предложенные антимонопольной службой в ходе работы над так называемым третьим антимонопольным пакетом, в последний момент были из него исключены. Тем не менее ФАС России не отказалась от идеи о необходимости их принятия, и в настоящее время по ним продолжаются согласительные процедуры.
В результате запреты на антиконкурентные «соглашения» и «согласованные действия» оказались разведены по разным статьям Закона.
В ст. 8 Закона о защите конкуренции, которая дает определение понятия «согласованные действия», введено несколько уточнений, призванных исключить необоснованное применение этого понятия и «размежевать» его с понятием «соглашение».
Необходимо отметить, что в «третьем антимонопольном пакете» ФАС России сознательно предложил ряд новелл, направленных на совершенствование антимонопольного законодательства, но крайне «неудобных» для самого ведомства.
К их числу относятся и изменения правовой основы противодействия картелям, которые существенно «повышают планку» требований к вопросам их выявления и доказывания. Иначе говоря, в условиях нового законодательства ФАС России будет неизмеримо сложнее найти и подтвердить факт картельного сговора.
В этих условиях проблема расширения полномочий антимонопольных органов и/или организации системного и заинтересованного взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами в целях борьбы с картелями становится еще более актуальной.
Представляется необходимым, чтобы заинтересованные ведомства, в том числе с целью недопущения в новых правовых условиях снижения результативности работы антимонопольных и правоохранительных органов по противодействию картельным соглашениям, осуществили ряд мероприятий:
Какими бы силами, средствами и полномочиями ни обладала ФАС России, успех в решении этой задачи может быть достигнут только благодаря совместным усилиям Правительства Российской Федерации, ведомств его экономического блока и, конечно, правоохранительных органов.
ФАС России и правоохранительные органы: даны поручения о взаимодействии
Инициатива Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по усилению межведомственного взаимодействия была поддержана Следственным комитетом Российской Федерации и МВД России, став одним из эффективных инструментов по противодействию картелям и иным антиконкурентным соглашениям.
Антимонопольная служба и силовые ведомства дали своим территориальным органам и структурным подразделениям поручения о внедрении в практику разработанных механизмов взаимодействия и обмена информацией. По итогам такого сотрудничества регулятор возбудил целую серию дел о нарушении Закона о конкуренции.
«Организация взаимодействия с правоохранительными органами предусматривает создание в регионах совместных рабочих групп, привлечение сотрудников антимонопольных органов к расследованию уголовных дел в качестве специалистов, – комментирует заместитель Руководителя ФАС России Александр Кинёв. – Отсутствие реальной уголовной ответственности за картели зачастую влечет рецидив и совершенно не способствует общей и частной превенции этих правонарушений. Поэтому привлечение к уголовной ответственности участников картелей и иных антиконкурентных отношений крайне важно».
Начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России Андрей Тенишев отмечает, что эффективное межведомственное взаимодействие и налаженные механизмы обмена информацией дают первые результаты. «В Ростовской области за превышение полномочий при проведении конкурса на выполнение работ по строительству детского сада к лишению свободы осужден глава Каменского района Н. Кольжанов. Организаторам «крабового» картеля в Приморье заочно избрана мера пресечения в виде ареста, они объявлены в международный розыск. В Красноярском крае за превышение полномочий при проведении аукционов по отчуждению лесных насаждений взята под стражу заместитель краевого министра природных ресурсов и экологии. И мы, конечно, такое взаимодействие продолжим», – подчеркивает г-н Тенишев.
Основные формы и направления взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с экономическими преступлениями
ВАЖНО! Координация в отличие от взаимодействия реализуется в рамках вертикального соподчинения и при осуществлении внутриорганизационной деятельности. Однако, при тесном переплетении горизонтальной структуры координационной практики с вертикальной структурой, считается возможным использование термина «взаимодействие». В этом случае участники взаимодействия имеют взаимный интерес, направленный на объединение собственных усилий для достижения общих целей. Стимулирующим фактором такого взаимодействия является усиление собственных возможностей за счет использования ресурсов другой стороны.
Основные направления взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с экономическими преступлениями
Правоохранительные органы осуществляют взаимодействие по следующим направлениям:
Основные формы взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с экономическими преступлениями
Все формы взаимодействия правоохранительных органов можно условно разделить на две большие группы:
Процессуально-правовые формы взаимодействия возникают, например, на основе поручения следователя о производстве следственных действий работникам органов дознания (оперативных аппаратов) (ст.38 УПК РФ).
К организационно-тактической форме взаимодействия относят следующие виды совместной деятельности:
Формы взаимодействия правоохранительных органов с судами и органами юстиции
П. 14 Положения устанавливает, что в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции, которое может проводиться в следующих согласованных формах:
Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах (из Положения):
Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки. Материально-техническое обеспечение координационной деятельности возлагается на ее участников.