подзаконный акт не может противоречить закону
Статья 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства
Статья 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 3 настоящего Федерального закона
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 233-ФЗ в пункт 1 статьи 3 настоящего Федерального закона внесены изменения
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
3. Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.)
ГАРАНТ:
О толковании части первой статьи 76 Конституции РФ см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
КС напомнил судам об обязанности не применять подзаконные акты, противоречащие закону
6 июля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 29-П по делу о проверке конституционности п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, согласно которому новым обстоятельством для целей пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по правилам гл. 37 Кодекса является в том числе отмена судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу.
Поводом для обращения в КС РФ послужила следующая ситуация. Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга отказал ООО «Альбатрос» в продлении договоров аренды участков набережной в связи с тем, что постановлением правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. № 510 Перечень мест, запрещенных для стоянки и остановки самоходных транспортных судов на водных путях, был дополнен п. 25, который сделал невозможным дальнейшее исполнение обязательств сторон. Компания обратилась с иском в арбитражный суд с требованием об обязании Комитета продлить договоры, однако арбитражные суды первой и апелляционной инстанций отказали в его удовлетворении.
В дальнейшем Судебная коллегия по административным делам ВС РФ Апелляционным определением от 22 марта 2017 г. удовлетворила жалобу заявителя и иных лиц, признав п. 25 Перечня противоречащим Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и закону Санкт-Петербурга о транспортном обслуживании водным транспортом и недействующим с момента вступления определения в силу.
Суд кассационной инстанции, куда заявитель обратился по поводу пересмотра ранее принятых судебных решений на основании апелляционного определения ВС РФ, в удовлетворении жалобы отказал ввиду того, что п. 25 Перечня признан недействующим лишь с момента вступления в силу определения ВС и в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК на момент прекращения договоров аренды еще действовал. В рассмотрении направленной в ВС РФ надзорной жалобы о пересмотре апелляционного определения и признании нормы п. 25 Перечня недействующей с момента ее издания было отказано.
В комментарии «АГ» адвокат АП Санкт-Петербурга Валерий Волошин, представлявший интересы ООО «Альбатрос» во всех судебных инстанциях, связал отказ арбитражных судов пересматривать дело с разъяснениями Пленума ВАС, согласно которым дело не подлежит пересмотру, если нормативный акт, на основании которого принято решение, отменен судом с даты, когда было принято решение о его противоречии закону, а отказ ВС РФ – с желанием «избежать клубка новых споров, связанных с другими делами, по которым применялся оспариваемый акт». Таким образом, считает адвокат, разъяснения Пленума создали юридический тупик, в котором, даже добившись признания нормативного акта, примененного в деле (арбитражном) незаконным, пострадавшая сторона не может по закону добиться восстановления нарушенных прав.
В связи с этим компания «Альбатрос» направила в КС жалобу на то, что п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, действующий с учетом толкования, данного в п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2011 г. № 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам», препятствует пересмотру по новым обстоятельствам судебного акта, в основу которого арбитражным судом положен нормативный правовой акт, признанный в дальнейшем судом общей юрисдикции недействующим с момента вступления решения об этом в законную силу, и тем самым исключает восстановление имущественных прав заявителя, ранее нарушенных применением в его деле данного нормативного правового акта. Таким образом, оспариваемое положение противоречит Конституции, гарантирующей право каждого на судебную защиту, включая возможность обжаловать в суд незаконные решения и действия (бездействие) органов государственной власти, и право на возмещение государством причиненного ими вреда.
Вынося решение по жалобе, Конституционный Суд РФ напомнил о правовой позиции, изложенной в Постановлении от 6 декабря 2017 г. № 37-П, о котором ранее писала «АГ». В нем, в частности, подчеркивается, что гражданское и процессуальное законодательство создает основу для регулирования различных, несовпадающих способов судебной защиты прав и свобод физических и юридических лиц, помимо прочего, от применения нормативного правового акта, противоречащего закону или иному акту большей юридической силы.
КС указал, что последствием признания судом НПА недействующим является его исключение из системы правового регулирования. При этом Суд обратил внимание, что праву лица, участвующего в деле об оспаривании такого НПА, поставить перед судом вопрос о его неприменении и принятии решения в соответствии с актом большей юридической силы корреспондирует обязанность суда рассмотреть этот вопрос, отразив в решении мотивы, по которым он не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.
Касательно гарантий прав граждан и юридических лиц Суд указал на «возможность – в случае признания судом нормативного правового акта, как не соответствующего закону и нарушающего права и интересы этих лиц, недействительным – требовать их защиты либо восстановления иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ и иными его нормами (восстановление положения, существовавшего до нарушения права, присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков и др.)».
Согласно п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ основанием пересмотра судебных актов арбитражных судов по новым обстоятельствам является, в том числе, отмена судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу. Такой подход, по мнению КС, обусловлен предусмотренными в системе арбитражного процессуального регулирования возможностями пересмотра по новым и вновь открывшимся обстоятельствам вступившего в законную силу судебного акта в связи с утратой правовым актом, на котором он основан, юридической силы (Постановление от 21 января 2010 г. № 1-П).
Вместе с тем, как указал Суд, подобному толкованию не придается абсолютный характер. Так, согласно п. 7 Постановления Пленума ВАС № 52, признание судом НПА недействующим или его отмена вышестоящим органом или лицом как не соответствующего закону не может рассматриваться в качестве обстоятельства, предусмотренного п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, кроме случаев, когда такой акт признан недействующим с момента его принятия.
Суд отметил, что критерии определения даты, с которой нормативный правовой акт признается недействующим, разъяснены в п. 28 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и не предполагают обязательного признания нормативного правового акта недействующим с даты более ранней, чем дата вступления в силу решения суда общей юрисдикции, а тем более с момента принятия этого акта, что само по себе открывало бы (с учетом Постановления Пленума ВАС № 52) возможность пересмотра основанного на нем решения арбитражного суда по новым обстоятельствам.
По итогам рассмотрения жалобы КС РФ постановил признать оспариваемую норму не противоречащей Конституции, поскольку по конституционно-правовому смыслу она не препятствует пересмотру по новым обстоятельствам вступившего в законную силу решения арбитражного суда, в основу которого положен нормативный правовой акт, признанный недействующим судом общей юрисдикции, – вне зависимости от того, с какого момента он признан недействующим, в связи с чем направить решения, принятые в отношении заявителя, на пересмотр.
Комментируя постановление, юрист корпоративной и арбитражной практики АБ «Качкин и Партнеры» Алексей Елисеенко отметил, что суды, основываясь на разъяснениях Постановления Пленума ВАС № 52, как правило, отказывают в пересмотре судебных актов на основании рассматриваемой нормы АПК, когда НПА, положенный в основу решения суда, признан недействительным, с момента вступления в силу решения суда о признании его недействительным, а не с момента принятия оспариваемого нормативного акта (постановления АС Северо-Западного округа от 14 ноября 2017 г. по делу № А56-81813/2015, АС Дальневосточного округа от 21 ноября 2016 г. по делу № А59-2706/2014 и др.).
Алексей Елисеенко считает, что данное постановление должно изменить судебную практику, сложившуюся после принятия Постановления Пленума ВАС РФ № 52, в тех случаях, когда лицо, участвующее в деле, приняло комплексные меры для защиты своих интересов, добившись признания незаконным нормативного правового акта и обратившись в арбитражный суд с заявлением о пересмотре вступившего в законную силу решения суда на основании п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ.
По мнению советника АБ «Бартолиус» Анны Смолы, КС пытается разрешить очень старую проблему, которая имеет много преломлений в практике, и частично упоминает об этом, ссылаясь на собственные акты. «Суть в том, что применение правовых норм с обратной силой должно быть очень взвешенным, – пояснила эксперт. – В случае с нормативными актами речь идет о правах неопределенного круга лиц, поэтому важен момент, с которого правовое регулирование изменено, в том числе судом, – ведь это может повлиять и на множество уже состоявшихся судебных актов, часто вступивших в законную силу».
Анна Смола отметила, что в данном случае КС предпринял попытку исправить очевидно несправедливую ситуацию, когда обозначение судом более позднего момента, с которого нормативный акт не действует, воспрепятствовало пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам ранее вынесенных судебных актов с участием того же лица. «Представляется, что суд, который принимает решение по вопросу о законности такого акта, должен определять указанный момент таким образом, чтобы это позволило обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав заинтересованных лиц, – подчеркнула эксперт. – Но в ситуации, когда это не было сделано, КС пришлось пойти иным путем – признать, что определение этого момента судом вообще не имеет значения для пересмотра ранее принятых судебных актов. Такая возможность предоставлена постановлением лишь для случаев обращения того же лица с заявлением о пересмотре, но это ставит целый ряд производных вопросов, в том числе теоретического характера».
С практической точки зрения, по мнению Анны Смолы, озвученный подход, на первый взгляд, предоставляет больше возможностей для защиты прав и законных интересов частных субъектов, что актуально, в частности, для споров с государственными органами. «Вместе с тем он также вносит больше неопределенности, размывает действие нормативного акта во времени, а неопределенность часто порождает не только возможности, но и риски – в том числе для тех субъектов гражданского оборота, которые считали свои правоотношения давно определенными в результате судебных споров», – добавила Анна Смола.
Старший партнер АБ «Яблоков и партнеры», адвокат Ярослав Самородов отметил, что часто сталкивается на практике с тем, что суды игнорируют противоречия между подзаконным актом и законом, ссылаясь на то, что подзаконный акт является действующим и не признан незаконным. «По сути, КС РФ напоминает судам о конституционной обязанности не применять подзаконные акты, если они противоречат закону», – пояснил он. Очень важен, по мнению эксперта, тезис Суда о том, что незаконный акт неприменим вне зависимости от того, с какого момента он признан незаконным. «Рад, что заявителю удалось добиться признания того, что вынесенные по делу решения приняты вопреки основам юриспруденции», – резюмировал адвокат.
В свою очередь Валерий Волошин отметил, что удовлетворен исходом дела, однако не исключает, что для восстановления прав ООО «Альбатрос» опять придется проходить все инстанции арбитража.
Что такое нормативный правовой акт
Что такое нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт (НПА) — это официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Важно: пока нормативно-правовой акт не опубликован, он не имеет силы. Могут быть прописаны разные сроки — например, конкретная дата или указание на то, через сколько дней акт вступает в силу. Есть специальные места опубликования НПА. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации это — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также портал pravo.gov.ru.
В России есть иерархия нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы:
Это Основной закон государства, особый НПА, имеющий высшую юридическую силу. Нормативные акты, стоящие ниже по иерархии, не могут противоречить Конституции. Кроме того, в 2020 году в Конституцию были внесены поправки, по которым не соответствующие российской Конституции международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
2. Международные договоры
Являются частью правовой системы России (ст. 15, п. 4). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе кодексы)
По предметам федерального ведения принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории нашей страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов.
Федеральный конституционный закон в иерархии выше, чем ФЗ — федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
ФКЗ принимаются в соответствии с Конституцией по вопросам, в ней предусмотренным. Например, режим военного положения и изменение статуса субъекта РФ определяются федеральным конституционным законом.
Кодекс — это большой федеральный закон, систематизирующий нормы в какой‑то отрасли. Например, в РФ есть Уголовный, Гражданский, Трудовой, Семейный, Земельный, Таможенный, Налоговый, Лесной, Воздушный и другие кодексы.
Кстати, о том, как инициатива становится законом, вы можете почитать здесь.
4. Федеральные подзаконные правовые акты:
5. Конституции (уставы) субъектов Федерации
Наша страна — федеративное государство и состоит из 85 равноправных субъектов. У этих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области есть свои конституции (уставы). Они должны соответствовать Конституции РФ.
6. Законы субъектов Федерации
Законодательство субъектов также должно соответствовать Основному закону страны, а также не противоречить ФКЗ и ФЗ.
7. Подзаконные правовые акты субъектов Федерации
Это нормативные акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации. Как и все остальные НПА, они должны соответствовать Конституции.
На уровне муниципальных образований существуют решения муниципального образования.
Приложение1
В сфере юридической деятельности и правовой информатизации широко применяется термин «правовая информация». К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты, а также вся информация, которая связана с правом: материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, изучения практики их применения. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.
Рассмотрим названные группы более подробно.
1. Официальная правовая информация
Официальная правовая информация, в свою очередь, подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную правовую информацию.
1.1. Нормативная правовая информация
В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.96 N 781-II ГД).
Таким образом, норма права рассчитана не на какой-то конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев, обстоятельств, определяемых каким-либо общим признаком, и тем самым норма права рассчитана на определенную категорию, вид общественных отношений. Нормы права представляют собой общие, типичные варианты поведения.
Норму права отличают от юридических предписаний ненормативного характера следующие конкретные признаки:
Оба признака правовой нормы следует брать в единстве, причем первый признак имеет основное значение, поскольку он прямо отражает направленность нормы на регулирование определенного вида отношений, установление меры поведения.
Норма права касается:
В соответствии с юридической силой нормативные правовые акты подразделяются на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры.
Законы РФ принимаются в виде:
Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам.
К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Они, в свою очередь, также подразделяются на несколько видов в зависимости от положения и компетенции органа, издавшего подзаконный акт, и также имеют иерархическую структуру. Ведущая роль в системе подзаконных актов РФ принадлежит актам Президента РФ.
Акты Президента РФ принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты Президента принимаются, как правило, в форме указов.
Акты Правительства РФ принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства принимаются, как правило, в форме постановлений.
Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента, но и постановлений Правительства РФ. Подзаконные акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ.
В соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
1.2. Иная официальная правовая информация
К иной (ненормативной) официальной правовой информации можно отнести:
Акты общего характера, не являясь нормативными, создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но они исчерпываются однократным исполнением (решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.). Такого рода акты принимаются полномочными государственными органами.
1.3. Формы правовых актов
Существует зависимость формы акта от его нормативного содержания.
НПА принимаются (издаются) в форме законов, указов, постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Порядок подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируется действующим законодательством. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только «в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается».
Однако данное правило в законотворческой практике иногда нарушается. Например, ЦБ РФ своим Приказом от 15.09.97 N 02-395 «О положении Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (п. 1.5 Положения) определяет перечень форм, в которых могут издаваться нормативные акты Банка России: указание, положение, инструкция. Это противоречит Постановлению Правительства РФ N 1009 в части отнесения указания к форме нормативного правового акта. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» нормативные акты Банка России, затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств.
Минюст РФ в «Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Приказом от 17.04.98 N 42, подчеркивает, что со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ N 1009 НПА федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания) не должны носить нормативный правовой характер.
Общие черты этих актов:
3. Неофициальная правовая информация
Неофициальная правовая информация, представляющая собой материалы и сведения о законодательстве и практике его применения, отличается от официальной правовой информации и правовой информации, имеющей юридическое значение, прежде всего тем, что не влечет правовых последствий. Ее можно подразделить на следующие группы:
Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при реализации, применении правовых норм.