субъекты мониторинга нормативных правовых актов
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования
Москва, 14.05.2009г., 10:00
Московская городская Дума
Тезисы выступления на Пятом межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования»
Институализация системы правового мониторинга в Российской Федерации и субъектах РФ
Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного, противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.
Снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Она необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей и как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.
Некоторые шаги в создании этой системы уже приняты на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации.
Так, в частности, предложенная в результате анализа правоприменения многими специалистами модель «досье закона» нашла свое развитие в различных формах, разрабатываемых и применяемых государственными и общественными институтами, информационно-справочными системами как на уровне государственной власти Российской Федерации, так и на уровне государственной власти субъектов Федерации, а также в системе местного самоуправления.
Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.
Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона. Также необходимо создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания. Мы знаем, что уже было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Говоря об участниках мониторинга права в более широком смысле, я бы хотел все-таки остановиться на тех субъектах мониторинга, на которых направлено действие того или иного закона. Сейчас мы говорим все-таки больше о контроле за правоприменением сверху (контроль самих правоприменителей или законодателей) или со стороны (контроль научного сообщества и выработка рекомендаций). На мой взгляд, необходимым элементом правового мониторинга должна быть оценка воздействия самих субъектов воздействия того или иного нормативного акта. И в данном случае эта оценка может быть получена только на основе обратной связи субъектов РФ с этой группой участников мониторинга. Эта обратная связь может быть выстроена либо в виде приема и оценки соответствующей информации (обращений, заявлений либо жалоб относительно практики применения того или иного нормативного акта) либо в виде получения статистической информации (своеобразных опросников, рассылаемых по выборке из тех субъектов, на кого направлено действие нормативного акта, оцениваемого с точки зрения эффективности его применения). В целом, необходимо построение системы обратной связи для выявления так называемой правоприменительной реакции субъекта воздействия нормативного акта. Без этой системы, являющейся неотъемлемой частью правового мониторинга, невозможно получить объективную информацию об эффективности правоприменения и, в конечном счете, оценить эффективность всего российского законодательства.
А иначе практически неосуществимо планирование приоритетов законодательной и дугой правотворческой работы. То есть реализация законодательных решений осуществляется неэффективно, а заявленные цели достигаются не всегда. При этом нестабильность законодательства наносит ущерб обществу. В условиях постоянно изменяющегося законодательства ни граждане России, ни деловое сообщество не в состоянии спланировать свою жизнь даже на среднесрочную перспективу. Это подрывает доверие общества к власти, порождает чувство неуверенности в завтрашнем дне, заставляет каждого решать только текущие задачи, не задумываясь о грядущих поколениях, так что нам есть над чем работать в законодательном плане.
Понятие и виды мониторинга правоприменения
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно требуют упорядочения всего комплекса действующих нормативных актов.
Посредством правового мониторинга определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством. Следовательно, мониторинг должен способствовать разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивать внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Мониторинг правоприменения в отличие от мониторинга законодательства заключается в проведении анализа законодательства непосредственно во взаимосвязи с правоприменительной практикой (т.е. с учетом мнения органов государственной власти, судов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Общественной палаты Российской Федерации, а также институтов гражданского общества, научных, общественных организаций, средств массовой информации).
В частности, вопросы организации мониторинга правоприменения урегулированы следующими правовыми актами:
Мониторинг правоприменения в Российской Федерации – определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным актом проводятся следующие виды мониторинга правоприменения:
Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 657 помимо указанных случаев также предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право осуществлять мониторинги по собственной инициативе.
В соответствии с Указом № 657 координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.
Мониторинг правоприменения
В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657, мониторинг правоприменения предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.
На Министерство юстиции Российской Федерации возложено:
а) осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
б) функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным актом проводятся текущий и оперативный виды мониторинга правоприменения. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов. Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03 марта 2014 года № 25, к полномочиям территориальных органов Минюста России отнесены подготовка обзоров нормотворчества субъекта (субъектов) Российской Федерации в соответствующей сфере правоотношений, проведение в установленном порядке мониторинга применения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С результатами мониторинга правоприменения законодательства, регулирующего различные сферы общественной жизни, а также обзорами нормотворчества по направлениям правового регулирования можно ознакомиться в разделе «Аналитика».
Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657
«О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»
С изменениями и дополнениями от:
В целях совершенствования правовой системы Российской Федерации постановляю:
1. Утвердить прилагаемое Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации.
2. Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации:
б) функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению.
3. Правительству Российской Федерации:
а) утверждать ежегодно план мониторинга;
б) представлять ежегодно Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга;
в) учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.
4. Следственному комитету Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
а) представлять ежегодно в Министерство юстиции Российской Федерации:
предложения к проекту плана мониторинга;
доклады о результатах мониторинга, осуществленного указанными органами;
б) принимать в пределах своих полномочий меры по устранению выявленных в ходе мониторинга недостатков в нормотворческой и (или) правоприменительной деятельности.
Информация об изменениях:
Указом Президента РФ от 25 июля 2014 г. N 529 в подпункт «а» внесены изменения, вступающие в силу с 6 августа 2014 г.
а) Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палате Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центральному банку Российской Федерации, Общественной палате Российской Федерации, государственным корпорациям, фондам и иным организациям, созданным Российской Федерацией на основании федерального закона, ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга;
Информация об изменениях:
Указом Президента РФ от 25 июля 2014 г. N 529 в подпункт «б» внесены изменения, вступающие в силу с 6 августа 2014 г.
б) Верховному Суду Российской Федерации учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики.
6. Внести в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 42, ст. 4108; 2006, N 12, ст. 1284; N 19, ст. 2070; N 39, ст. 4039; 2007, N 13, ст. 1530; N 20, ст. 2390; 2008, N 10, ст. 909; N 29, ст. 3473; N 43, ст. 4921; 2010, N 4, ст. 368; N 19, ст. 2300), изменение, дополнив пункт 7 подпунктом 4.1 следующего содержания:
«4.1) осуществляет в установленной сфере деятельности мониторинг правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также функции по координации мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и его методическому обеспечению;».
7. Установить, что функции по проведению мониторинга осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной предельной численности работников их центральных аппаратов и работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных этим федеральным органам в федеральном бюджете.
8. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок утвердить методику осуществления мониторинга.
Президент Российской Федерации
Положение
о мониторинге правоприменения в Российской Федерации
С изменениями и дополнениями от:
2. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
3. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.
4. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.
При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.
5. Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом:
а) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;
Информация об изменениях:
Указом Президента РФ от 25 июля 2014 г. N 529 в подпункт «б» внесены изменения, вступающие в силу с 6 августа 2014 г.
б) решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации;
в) предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;
г) предложений Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
е) основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период;
ж) программ социально-экономического развития государства;
з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.
6. Федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают в пределах своей компетенции предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившие в соответствующий орган.
7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают предложения соответствующих органов местного самоуправления.
8. Указанные в подпунктах «в», «г» и «з» пункта 5, пунктах 6 и 7 настоящего Положения предложения к проекту плана мониторинга представляются в Министерство юстиции Российской Федерации ежегодно, до 1 июня.
9. Проект плана мониторинга ежегодно, до 1 августа, вносится Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.
10. План мониторинга ежегодно, до 1 сентября, утверждается Правительством Российской Федерации.
11. В плане мониторинга отражаются:
а) отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;
б) наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;
в) сроки осуществления мониторинга;
12. Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, представляют в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.
Сведения, полученные в результате мониторинга, осуществленного федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации по решению этих органов.
Другие органы и организации могут направлять в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 июня предложения к проекту доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.
13. Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
14. В проекте доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения:
а) о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
б) о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
в) о мерах по повышению эффективности правоприменения;
г) о мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;
д) о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.
15. Проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации ежегодно, до 1 августа, направляются в установленном порядке Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации для рассмотрения.
Правительство Российской Федерации ежегодно, до 1 сентября, представляет Президенту Российской Федерации доклад о результатах мониторинга.
16. Президентом Российской Федерации по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.
17. Доклад о результатах мониторинга после рассмотрения его Президентом Российской Федерации подлежит опубликованию Министерством юстиции Российской Федерации в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сети Интернет.
К ведению Минюста России отнесен мониторинг правоприменения для выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека. Речь идет о случаях, когда требуется принять, изменить или отменить нормативно-правовые акты. На Министерство также возложены координация мониторинга, осуществляемого федеральными органами власти, и его методическое обеспечение.
Минюст России будет ежегодно разрабатывать проект плана мониторинга. За основу берутся послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ; решения КС РФ, ЕСПЧ, ВС РФ, ВАС РФ; предложения органов госвласти и госкорпораций. Также учитываются национальный план противодействия коррупции, программа социально-экономического развития страны; предложения институтов гражданского общества и СМИ. План мониторинга утверждается Правительством РФ.
Органы власти обязаны ежегодно докладывать о результатах мониторинга в прошлом году. Сводный доклад представляется Президенту РФ на утверждение. После этого он публикуется в СМИ, а также размещается на официальных сайтах Президента РФ, Правительства РФ и Минюста России.
Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»
Настоящий Указ вступает в силу по истечении семи дней после дня его первого официального опубликования
Текст Указа опубликован в «Российской газете» от 25 мая 2011 г. N 110, в Собрании законодательства Российской Федерации от 23 мая 2011 г. N 21 ст. 2930
В настоящий документ внесены изменения следующими документами:
Указ Президента РФ от 25 июля 2014 г. N 529
Изменения вступают в силу с 6 августа 2014 г.