формы управления в природопользовании

Формы управления в природопользовании

Правовые основы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

По мнению Крассова О.И., управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которого является организация обеспечения сохранения окружающей среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности.

Бринчук М.М. определяет управление природопользованием и охраной окружающей среды как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.

По Боголюбову С.А. экологического управления представляет собой совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды можно определить как совокупность компетенций уполномоченных органов и их должностных лиц в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Целью управления является обеспечение соблюдение требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих управление в сфере природопользования субъектов, М.М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное, общественное и муниципальное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду.

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями и гражданами. Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
Производственное управление осуществляется в рамках определенного предприятия или организации по соблюдению экологических нормативов и требований экологического законодательства. Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем и осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России.

К ведению местного самоуправления относятся:

— владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

— обеспечение санитарного благополучия населения;

-регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— организация и содержание муниципальной информационной службы.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе следующих принципов:
— законности управления;

— комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
— сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

— разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

— наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

Социальные, экономические, экологические и научно технические требования, которые предъявляются к организации охраны окружающей среды, определяют содержание функций управления.

К числу функций управления относятся:

— создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

— координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

— оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

— государственная экологическая экспертиза;

— лицензирование в сфере охраны окружающей среды;

— учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий;
— экологическое воспитание и образование;

— проведение научных исследований по вопросам окружающей среды;

Система органов управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды представляет собой совокупность органов, наделенных конкретной компетенцией для осуществления основных управленческих функций.

Компетенция органов этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов Федерации (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов.

К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Эти органы определяют основные на­правления природоохранной политики, утверждают экологические про­граммы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство России:

· обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

· осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

· проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. На специализированные органы управления, действующие на разных уровнях, возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д. В настоящее время специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды включают:

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

· Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

· Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

· Федеральное агентство водных ресурсов

· Федеральное агентство по недропользованию.

· Федеральное агентство лесного хозяйства

2. Министерство сельского хозяйства РФ

· Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

· Федеральное агентство по рыболовству

3. Министерство экономического развития РФ

· Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии

· Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

4. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Обладание экологической информацией играет большую роль для эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» дает общее определение информации, под которой понимаются сведения независимо от формы их представления.

Понятие экологической информации охватывается приведенным общим понятием, но оно, кроме того, должно отражать специфику предмета.

С точки зрения потребностей гражданина, юридических лиц и государственных органов, в контексте принятия экологически значимых решений и защиты законных прав и интересов разных субъектов такая информация может содержать данные:

— о состоянии земли, почвы, недр, воды, атмосферного воздуха, фауны, флоры, природных комплексов;

— об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей;

— о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках;

— о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты;

— о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных мерах;

— о деятельности государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России.

Пользователями экологически значимой информации является наиболее полный круг субъектов экологического права. В него входят граждане, общественные формирования, лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, предприятия и организации, государственные структуры. Экологически значимой информацией пользуются представительные, исполнительные, судебные органы на всех уровнях государственной власти.

Конституция РФ закрепила право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст.42).

Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания (в том числе информацию о состоянии воздуха, воды и т.п.), рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах.

Достоверной является неискаженная (заведомо или по небрежности) экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и иные субъекты права в пределах их компетенции.

Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое лицо, общественное формирование и соответствующие должностные лица в пределах их компетенции.

Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею, в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен.

Предоставляется информация через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

Всякая деятельность, осуществляемая в рамках экологического права, сопровождается накоплением такой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, развиваемая договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности.

Одновременно в экологическом праве можно выделить ряд специфических источников. К источникам экологически значимой информации можно отнести:

— сами нормативные правовые акты,

-государственные кадастры и реестры природных ресурсов,

— радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий,

-декларация безопасности промышленного объекта,

-государственные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации.

Источник

И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

Раздел 1

Глава 1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Цели, методы и формы управления природопользованием и охраной окружающей среды. Функции государственного управления природопользованием и охраной окру­жающей среды. Инструменты государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

1.1. ЦЕЛИ, МЕТОДЫ И ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Цель управления природопользованием:

обеспечение выполнения норм и требований, ограничивающих вред­ное воздействие процессов производства и выпускаемой продукции на ок­ружающую среду;

обеспечение рационального использования природных ресурсов, их восстановление и воспроизводство.

Методы управления.В управлении природопользованием исполь­зуют административные, социально-психологические и экономические ме­тоды управления.

Социально-психологические методыуправления представляют со­бой систему средств социального и психологического воздействия на кол­лективы, отдельных работников и население с целью обеспечения благо­приятных природных условий проживания человека и снижения заболе­ваемости.

Экономические методыуправления природопользованием заключа­ются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования и кредитов.

Административные методыуправления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов; в организации процессов подготовки, принятия и реализации решений, направленных на предот­вращение и ликвидацию нарушений и загрязнений окружающей среды.

Административные методы управления подразделяются на:

метод обязательных предписаний,который предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская ка­ких-либо отступлений от него. Применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения;

метод рекомендацийвыражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей и применение этого решения сообразно с ними;

метод санкционированияили метод ограничения, при котором управленческие решения принимает сам управляемый орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений ком­петентным органом;

метод разрешенияили полного делегирования прав означает полное самоуправление управляемых органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении (на­пример—решения Правительства Москвы, принимаемые в пределах его полномочий, установленных законом, не нуждаются в чьем-либо утвер­ждении и подлежат исполнению всеми организациями и гражданами на территории г. Москвы).

Формы управленияпредставляют собой внешние проявления управ­ленческой деятельности, имеющие правовую или неправовую форму.

Неправовые формы управления (основные, преобладающие формы непосредственной управленческой деятельности) это:

и обеспечение исполнителей необходимыми силами и средствами для выполнения ими своих непосредственных функций.

Правовые формы управления применяются там, где возникают проти­воречия не устранимые иным путем, кроме правового и выражаются

в правотворческой форме (в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму);

в правоприменительной форме, т.е. в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь (нормативно-правовой акт о порядке реализации правотворческого акта, далее — инструкции и методики реализации, а далее — приказы по реали­зации и контролю);

в правоохранительной форме, выражающейся в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

1.2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Функции государственного управления это виды действий, осуществ­ляемые органами управления.

Независимо от видов и компетенции органов управления каждый из них прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следую­щих основных семи функций:

Функция учета природных ресурсов(ведения государственных ка­дастров). КАДАСТР (франц. cadastre) — систематизированный свод све­дений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений над соответствующим объектом. Различают кадастр земельный, кадастр водный, кадастр лесной, кадастр месторождений полезных ископаемых, кадастр животного мира.

Функция учета и ведения кадастра служит основой для всех осталь­ных функций управления природопользованием. Специфика кадастрового учета природных объектов выражается в следующем:

учет природных объектов ведется, как правило, в натуральной форме (т.е. объекты описываются количественно и качественно и при этом оце­нивается их потенциал в единицах учета);

кадастровый учет производится по определенной процедуре, вклю­чающей особую, установленную законом систему построения учетных данных; наличие особых органов и должностных лиц, правомочных осу­ществлять данный учет; специальные сроки обновления и предоставления кадастровых данных и т.д.;

кадастровые системы функционируют в режиме периодической не­прерывности, поскольку природные объекты подвергаются изменениям в результате хозяйственной деятельности и иных факторов.

Функция планированиямероприятий по использованию и охране природных объектов. Планирование рационального природопользования осуществляется в форме целевых комплексных программ (ЦКП). В ЦКП — комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких це­лей упорядочивается в виде дерева целей, т.е. строится четкая иерархия целей с определением критериев и показателей степени достижения целей по каждому этапу реализации.

Функция распределенияи перераспределения природных объектов обусловлена тем, что для обеспечения рационального природополь­зования необходимо включение граждан и организаций в механизм отно­шений собственности на данные природные объекты. Включение осущест­вляется путем предоставления природных объектов на праве владения ли­бо пользования, либо аренды, которые, в свою очередь, подразделяются на виды (постоянное, временное и т.д.).

Помимо распределительно-перераспределительных функций законом предусмотрены функции отнесения тех или иных природных объектов к категориям, видам и группам, что изменяет правовой статус данных объ­ектов. После получения того или иного статуса природный объект не мо­жет использоваться иначе. Система управления природопользованием и охраной окружающей среды представлена на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Система управления природопользованием и охраной окружающей среды

Функция воспроизводстваприродных объектов. Данная функция осуществляется в управлении природопользованием по следующим на­правлениям:

установление специальных правил по воспроизводству природных объектов;

контроль за соблюдением этих правил и стимулирование к соблюде­нию правил мерами экономико-правового воздействия;

установление такого режима природопользования, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утрата их при­родных функций.

Функция пространственно-территориального устройстваприрод­ных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью, в силу чего природные объекты невозможно поменять местами или переместить, как этого часто требует хозяйственная целесообразность и потребность в организации природо­пользования.

В функции пространственно-территориального устройства происхо­дит увязка экологических (продиктованных интересами охраны и воспро­изводства природных богатств, сохранением их экологических связей) и экономических (продиктованных интересами производства народнохозяй­ственного комплекса) интересов.

Территориально-пространственное устройство выражается в рацио­нальном (с экономических и экологических позиций) отводе природных объектов для того или иного вида хозяйственной деятельности.

Функция контроляза использованием и охраной природных объек­тов. Данная функция распределена между значительным числом государ­ственных уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Направления контрольных управленческих функций урегулированы спе­циальными нормативно-правовыми актами. В случае нарушения законно­сти вмешивается прокуратура, осуществляющая высший надзор за соблю­дением законодательства во всех сферах.

Наряду с государственным контролем немалую роль играет общест­венный контроль, осуществляемый как общественными организациями, так и гражданами.

Функция разрешения спорово праве природопользования реализу­ется судебными органами государства.

1.3. ИНСТРУМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Структурно система управления природопользованием состоит из пя­ти основных групп инструментов управления:

инструменты прямого административного принуждения;

инструменты прямого экономического принуждения;

инструменты косвенного экономического принуждения;

инструменты экономического стимулирования.

инструменты правового регулирования.

Инструменты прямого административного принуждения.Данная группа инструментов охватывает широкий круг механизмов управления прямого действия: запреты, разрешения, нормы и стандарты предельно-допустимых значений загрязняющих веществ,

К числу принудительных (административно-правовых и экономиче­ских) мер наказания за нарушение природоохранного законодательства относят:

различного рода запреты и другие меры юридической ответственно­сти, штрафы и компенсационные выплаты за нанесенный ущерб;

обязательное получение государственного разрешения на строитель­ство новых и модернизацию действующих промышленных и других объ­ектов, служащих источниками загрязнения ОС;

подготовку правовых, административных санкций и иных мер наказания, приостановление действия или отзыв разрешения (лицензий), а также прекра­щение деятельности, нарушающей природоохранные требования и представ­ляющей угрозу здоровью людей и окружающей среде.

Инструменты прямого экономического принуждения.Это инстру­менты (механизмы), которые вступают в действие при нарушении, либо несоблюдении экологических нормативов, норм и стандартов субъектами природопользования. Главным рычагом экономического принуждения при этом являются административные штрафы, которые предъявляются как юридическим, так и физическим лицам.

Порядок применения механизмов прямого экономического принуж­дения определен законодательно Кодексом об административных право­нарушениях.

Инструменты косвенного экономического принуждения.Среди инструментов экономического принуждения основное место занимают платежи и налоги за загрязнение и использование природных ресурсов. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, а также за владение, пользо­вание и другие законные действия с природными ресурсами. Уровень пла­тежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения или какому-либо другому показателю, например экономической оценке асси­миляционного потенциала природной среды, стоимости какого-либо при­родного ресурса и т.д. Налоги на загрязнение и платежи хороши потому, что эта система предоставляет значительную свободу загрязнителю в вы­боре стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фак­тора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них.

Если природоохранные издержки низки, то природопользователь мо­жет значительно сократить выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории он сократит их до оптимального уровня, когда приростные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа за загрязне­ние.

Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воздействию на пред­приятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими двумя инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вво­дить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что пла­тельщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение — это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т. д.

Инструменты экономического стимулирования.В условиях рынка, без экономического стимулирования рационального природопользования нельзя избавиться от изношенного и поэтому особенно опасного в эколо­гическом плане оборудования.

Инструменты правового регулирования.Основу любой системы управления составляют алгоритмы (организационные принципы и прави­ла) деятельности. В случае охраны окружающей среды и природопользо­вания такими алгоритмами являются нормы экологического права, источ­ником которого служит экологическое законодательство.

Таким образом, первым инструментом правового регулирования яв­ляется введение экологического законодательства, в том числе и включе­ние положений об охране окружающей среды в хозяйственное, налоговое, таможенное законодательство, банковское дело, законоположение о при­ватизации, об иностранных инвестициях, землепользовании и региональ­ном развитии.

Среди других инструментов правового регулирования ООС и рацио­нального природопользования, выделяют главные:

установление стандартов, определяющих и регулирующих уровни за­грязнения ОС, а также лимитов использования природных ресурсов;

применение процедуры государственной экологической экспертизы как средства предупредительного контроля за разработкой и осуществле­нием всевозможных проектов и выявления негативных последствий реали­зации этих проектов для ОС и здоровья населения;

оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС);

Из всего многообразия инструментов управления природопользова­ниеммы в нашей дисциплине рассмотрим четыре:

экологическую экспертизу (ЭЭ);

оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС);

Экологическая экспертиза представляет собой установление соответ­ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим тре­бованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздей­ствий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза— установление соответствия намечае­мой хозяйственной, военной и иной деятельности экологическим требова­ниям и определение допустимости реализации объекта экологической экс­пертизы.

Оценка воздействия на окружающую среду(ОВОС) — процедура учета экологических требований при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества.

Источник