первичное право и вторичное право
Первичное, вторичное и третичное право Европейского Союза
Европейское право делится на несколько больших групп, основные из которых – первичное и вторичное.
До того, как Лиссабонский договор вступил в силу, первичное право ЕС включало в себя нормы, применимые к учредительным документам Сообщества и Союзов (Договор о Европейском Сообществе от 1957 года, Договор о Евратоме от 1957 года, Маастрихтский договор от 1992 года), а также тех договоров, на основе которых в них вносились поправки (Единый Европейский акт от 1986 года, Амстердамский договор от 1997 года и Ниццкий договор от 2001 года). Отметим также, что частью первичных установок права были договоры насчет того, как и в каком порядке присоединять новые государства к Сообществам и Союзу. Например, договоры между государствами-членами Европейского Сообщества и Данией, Ирландией, Великобританией и Северной Ирландией от 1972 года, оформлявшие то, в каком порядке страны будут вступать в Сообщество.
Первичное право
Нормами первичного права устанавливаются цель и принципы Европейского Сообщества и Союзов, их организационная структура, компетенция органов и т.д. Первичным правом ЕС определяется основа процесса интеграции в Европу и правила того, как необходимо вести дела «общего рынка».
У первичного права, в отличие от других норм права Европейского союза, есть высшая юридическая сила. Издание правовых актов Сообщества и Союзов и законы стран, являющихся их членами, не противоречат друг другу. Конституция всех государств Европейского Союза должна приниматься в соответствии с изменениями первичного права Европейского Союза. Например, Ирландия для того, чтобы принять какой-либо Европейский договор, учреждает проведение референдума, на основании результатов которого регламентируется внесение изменений в Конституцию.
Отметим, что многие государства не согласны с данным положением дел.
Федеративная Республика Германия высказывает негодование насчет того, что первичные нормы права национальной правовой системы будут напрямую воздействовать на ее законодательство. «Германией не допускается прямое и бесконтрольное воздействие нормами международного и европейского права относительно субъекта внутреннего права. Германия не признает Европейские правовые нормы, как «общие нормы права» они не имеют преимущества перед законом данной страны. У них нет полномочий самостоятельно учреждать право и обязанность лиц, которые проживают в Германии. На основании этого можно сказать, что Германия не нарушит свою Конституцию, не включая туда нормы международного права, в случае если они противоречат основным законам страны.
Поэтому проблема приоритета первичных норм европейского права над национальными Конституциями не совсем однозначна.
Рассмотрим учредительные документы Европейского союза от 01.12.2009:
Вторичное право
Вторичное право Европейского союза основывается на основополагающих принципах первичного права. Вторичные нормы права являются результатом деятельности институтов Европейского Союза, который создает нормы права. В некоторых случаях вторичное европейское право может носить название законодательства Европейского Союза, но данная информация не является точной, так как законодательство – это норма национального права.
В большинстве случаев считается, что нормами вторичного права обусловлен приоритет перед национальным правом, куда также входит Конституция. Но с данным заявлением мало кто согласен из стран Европейского Союза.
Так, 27.04.2005, на основании решения, принятого Конституционным Трибуналом Польши, было признано, что оно противоречит статье 55 Польской Конституции, которая предусматривает запрет выдачи граждан своей страны. Данное Положение было внесено в Польский Уголовно-процессуальный кодекс законом, который имплементировал решение насчет «Европейского ордера на арест и процедуре осуществления передачи граждан среди государств-членов». В результате было прекращено действие некоторых положений Уголовно-процессуального кодекса Польши. Тем не менее, в 2006 году Польша изменила 55 статью своей Конституции, что позволило выдавать граждан на основе определенных условий. Таким образом, положения об имплементации, которые были отменены на основе Закона, вновь вернулись в Уголовно-процессуальный кодекс.
Согласно Евроконституции, источниками вторичного права должны быть изменены свои названия: регламент – европейский закон, директив – европейский структурный закон, решение – европейская инструкция, европейское решение, рекомендация или мнение. После того, как провалилась Евроконституция, было решено не давить на членов Евросоюза и отказаться от символов и названий, которые схожи с теми, которые используют государства. На основе данного решения, Советом, Комиссией, Европейским парламентом продолжают приниматься регламент, директив и решение, а также даются рекомендация и заключение.
Регламент необходим для общего повсеместного использования. Все его части обязательны и должны напрямую применяться в каждом государстве, которое является членом Европейского Союза на основании 294 статьи Договоров относительно Европейского Сообщества. Адресаты (государство, институт Евросоюза, физическое или юридическое лицо) могут быть наделены регламентом субъективным правом и юридическими обязанностями. Примером является Регламент Совета Европейского Союза, относительно процедур банкротства от 2000 года, а также Регламент насчет сотрудничества судебных органов с другими судебными органами государств-членов Европейского Союза для получения доказательств в гражданских и коммерческих делах от 2001 года.
Данные директивы обязательны для любых государств, которые являются членами Европейского Союза. Но, тем не менее, страны сохранять свободу национальных властей в выборе формы и метода действия в соответствии с 249 статьей Договора Европейских сообществ. Директив, как и регламент, необходимо исполнять и действовать они могут на территории всех государств, являющихся членами Европейского Союза. Директивы имеют отношение ко всем странам Евросоюза, а исключения встречаются редко.
Решение — это индивидуальный акт, но могут встречаться исключения в виде нормативного решения. Например, Решение, выдвинутое Европарламентом в 1994 году насчет омбудсмена. Решение является обязательным для тех, кто является адресатом данного решения.
Рекомендация или заключение не обязательны, но могут являться непременным этапом для правотворческой процедуры во время того, как будут приниматься правовые акты. В их содержание входит обращение к некоторым адресатам для возможности совершения юридических действий или основания для того, чтобы не совершать их.
Отдельной категорией источников вторичного права Европейского Союза являются акты Суда Евросоюза. Данный суд — институт Евросоюза, его решения являются органами международных организаций. Значимость Суда Европейского Союза в соответствующих интеграциях имеет свойство постоянного роста. На основании решений Суда Европейского Союза, соответствующее право стоит над национальным правом.
Если национальное законодательство не приводится в соответствии с требованиями, предъявленными во вторичных документах, это может являться фактом нарушения права Евросоюза. Например, имплементацию Рамочного решения насчет применения принципов того, что конфискационные меры должны взаимно признаваться от 2006 года, необходимо было завершить к 24.11.2008, в соответствии с 22 статьей, но на сегодняшний день она в полной мере осуществляется только восемью странами Европейского Союза, а остальными решение не исполнено.
Помимо этого, ни Советом, ни Комиссией, ни самими членами Европейского Союза невозможно принуждение какого-либо государства Евросоюза к тому, чтобы исполнить Рамочные решения. У Комиссии есть только ограниченный набор средств, которые в состоянии помочь в скором времени верно совершить имплементацию Решения. Комиссией может быть издан учебник для национального законодательства, порицающий «страну-нарушительницу», но не более. Также Совет может оценить имплементацию, но на этом его полномочия заканчиваются.
На сегодняшний день действительные нормы права Европейского Союза не включают в себя эффективный механизм для воздействия на государства, которые являются членами Европейского Союза, если имплементация будет проведена неправильно или не будет проведена вовсе (в соответствии с документами вторичного права).
На основе Лиссабонского договора предусмотрен механизм управления реализацией коммунитарной нормы национального права. В данном случае, у Комиссии Европейского Союза есть полномочия по контролю и надзору для привлечения членов ЕС в Суд Европейского Союза (на основе нарушений обязательств, которые они приняли на себя, в соответствии с 258 и 260 статьями Договора о функционировании Европейского Союза). Судом Евросоюза осуществляется собственная юрисдикция в соответствии с 5 отделом 1 главой 1 разделом 6 частью, но необходимые полномочия Комиссией и Судом были получены только в 2014 году.
В отношении актов, которые приняты на основании 3 опоры актов, данные правила возможно будет применить через 5 лет после того, как Лиссабонский договор вступит в силу (в соответствии с 10 статьей 7 протокола переходных положений).
В соответствии с Лиссабонским договором, Союзом регламентируется получение обязательных правовых средств для реализации собственной компетенции: регламента, директив или решения (в соответствии с 228 статьей Договора функционирования Евросоюза).
Помимо этого, внесены поправки в процесс создания норм Европейского Союза. В соответствии с 236 статьей договора, совместное принятие парламентом Европейского Союза и Советом регламента, директива или решения на основании тех, которые предложены Комиссией, является обычной законодательной процедурой.
Относительно случаев, которые предусмотрены в договоре, принятие регламентов, директив и решений Европейским парламентом проходят при участии Совета или последующего участия Европарламента, в соответствии с рекомендациями Европейского Центрального Банка и требованиями Суда или ЕИБ.
В Лиссабонском договоре, новелла – это положение того, что акты имплементации в государствах Европейского союза обязательно должны включать в себя термин «имплементационный».
Третичное право
Частью европейского права также является большая группа документов под обобщенным названием «третичное право». К ним относятся такие единицы международных договоров:
Верным решением является выделение данных договоров как частей отдельной группы (т.к. они не имеют силу актов органов международных организаций).
Необходимо обратить внимание на то, что не все нормы, которые устанавливают различные правила правовых режимов Европейского Союза, могут быть применимы во всех странах-участницах. Например, Соединенное Королевство Великобритании не является членом Европейского валютного союза и сохраняет национальную валюту — фунт стерлингов. Страны Великобритании и Ирландии не являются членами «Шенгенской Зоны», но сюда входят Исландия и Норвегия, которые не являются членами Европейского Союза. В то же время Швейцарией применяются некоторые положения шенгенской зоны на основании особых правил.
Таким образом, некоторые нормы права Европейского Союза можно адресовать лишь определенному числу государств-членов Евросоюза.
На основании этого можно утверждать, что территориальное влияние норм права Евросоюза не во всех случаях может совпадать с территориями государств, которые являются членами Европейского Союза.
3.4 Первичное и вторичное право Европейского союза
Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Их формированию способствует также осуществление юрисдикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на две, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права и нормы вторичного (или производного) права.
Европейские сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная особенность учредительных договоров ЕС, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС. Правовые нормы, закреп ленные в учредительных договорах ЕС, образуют фундаментальную базу Сообществ и ЕС. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов относится и Европейская хартия о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры». Вместе Хартия и учредительные договоры ЕС определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.
Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права[47]. На базе правовых норм первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами ЕС, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.
Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами ЕС. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право – это результат правотворчества институтов ЕС, созданных на основе учредительных договоров. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима – верховенство по отношению к национальным правовым нормам, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.
Некоторые исследователи в особую группу выделяют правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС – третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»[48]). К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, со держащихся в самих учредительных договорах. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии институтов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной ратификации государств – членов ЕС, они содержат обычно юрисдикционную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Та ковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо пред усмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, применимом к договорным обязательствам, 1980 г. и др. Большинство перечисленных актов уже утратили силу в связи с переходом от договорного метода сотрудничества в этих сферах к коммунитарному и принятию соответствующих актов вторичного права, например, регламентов.
Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. ст. 288–292 Договора о функционировании ЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом ЕС при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов ЕС. Иногда та кого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (не Сове том ЕС) на основе принципа единогласия.
Создание ЕС, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей «опор», внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.
Концепция первичного, вторичного и третичного права отражает вертикальный срез правовой системы ЕС. Первичное право занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное право носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование ЕС. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное право дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.